«Врегулювати не можна лишити»: про реальну потребу українських громад в умовах сучасної демократії

1996 рік. Німецька громада Вейарн, коло Мюнхена, стикається з важкими проблемами передмістя метрополії: дефіцит інфраструктури, втрата робочих місць та швидко зростаючі ціни на землю в селищах, що перетворювались на спальні райони великого міста і стрімко втрачали свій потенціал. Громада приєднується до запропонованої урядом Баварської програми оновлення сільських територій, в межах якої проводить серію заходів, серед яких громадські слухання, робочі групи та публічні обговорення стратегії розвитку. Формат заходів громада обирала особисто, але у відповідності до чинного німецького законодавства. Протягом наступних 20 років бачення розвитку Вейарна, визначене мешканцями, було враховано у всіх сферах комунальної політики та в стратегічних документах, таких як план просторового розвитку, ландшафтне планування або концепція розвитку робочих місць. Це дозволило модернізувати громаду без входження до великого міста і зменшити об’єм внутрішньої міграції. За цей час 3,5-тисячній громаді Вейарну, включеної до державної програми підтримки, вдалося залучити понад 800 тис. євро. Сусідня 15-тисячна громада змушена орендувати у Вейарну навіть місця в дитсадках, бо через відсутність плану побудови соціальних об’єктів, вона не має жодного дитячого садку на своїй території.

2016 рік. Українська Широківська територіальна громада об’єднує 28 населених пунктів із загальною кількістю жителів – 13 983 особи. Постає гостре питання пошуку способів комунікації, які були б дієвими в нових адміністративних умовах та відкривали можливості спільного розвитку. Першим кроком керівництва Широківської ОТГ було напрацювання плану залучення громади до прийняття рішень і передача повноважень із організації залучення до єдиного виконавця – комунальної установи «Агенції розвитку». За відсутності будь-якої державної програми із поширення досвіду партисипації, громада змушена самостійно тестувати усі підряд інструменти залучення. Так, окрім постійно діючих інструментів консультацій з громадянами, як-то он-лайн петиції, гаряча телефонна лінія та фейсбук-сторінка громади, що дозволяють вирішувати проблеми «тут і зараз», запроваджуються такі інструменти консультацій як сесії в молодіжному хабі, Рада людей старшого віку, ОСН-и (очільники й очільниці яких, до речі, мають статус помічників голови громади) та громадський бюджет. Обговорення Стратегії розвитку Широківської громади відбувається в форматі світового кафе у 6 найбільших селах громади. Тестуючи нові формати співробітництва «влада-громада», Широківська ОТГ настільки вдало зарекомендувала себе, що змогла залучити понад 400 тис. грн. від міжнародних донорів. Це дозволило модернізувати кілька громадських об’єктів і підвищити бажання молоді залишатися на місцях. Проте, довготривалі результати стратегування та роботи з громадою ми побачимо через добрий десяток років, і лише тоді вдасться виявити ті інструменти залучення, які справді спрацювали. 

2017 рік. Уряд України схвалює законопроект № 7453 «Про публічні консультації», робота над яким тривала вже кілька років, в тому числі із залученням експертів ОБСЄ. Цей Закон повинен був привнести очікуване оновлення регуляторної політики у справах місцевого самоврядування, ставши першим актом, який офіційно оформить порядок застосування такого учасницького інструменту, як публічні консультації. 21 березня 2018 року профільний парламентський комітет повернув його на чергове доопрацювання (детальніше про перебіг справи – у статті Віктора Тимощука), і залишив питання партисипації у тому ж юридичному дискурсі, в якому воно існує з 1991 року, без фактичних оновлень. Наразі в Україні не існує жодного окремого діючого Закону про публічні консультації чи про будь-який інший інструмент залучення громади на місцях.

Постає питання, а чи насправді потрібно упорядковувати процес залучення та офіційно оформлювати його за допомогою закону, якщо й так все працює? Чому розпочинати необхідно саме з публічних консультацій? Соціологічне дослідження, проведене КМІС влітку 2018 року,дало ствердні відповіді на ці питання. Так, респонденти та респондентки з 5 областей України, які є центрами своїх регіонів, заявили, що публічні консультації є доречним і навіть необхідним інструментом для вирішення питань місцевого значення. Основні принципи, на які має спиратись проведення публічних консультацій, на думку респондентів, це доступність, публічність, неупередження, доцільність та законність. Респонденти відзначили, що особисто для них ці принципи означають встановлення чіткого робочого процесу, який дасть можливість кожному громадянину та громадянці взяти участь у житті своєї громади, у житті тієї території, на якій він живе і працює, стираючи таким чином межі між владою і народом. Одна з респонденток зазначила, що «у перспективі можливе вирішення до 70% проблемних побутових питань на місцях під час публічного обговорення, а не через заяви, виклик телебачення і т.д., як звикли зараз». Крім того, для забезпечення правильної організації та ефективності проведення, а також запобіганню знецінення інструменту, публічні консультації не повинні проводитись у випадках, що суперечать законам України, надзвичайних ситуацій, або коли процедура консультування потребує досить тривалого у часі розгляду.

Цей інструмент також несе в собі певні ризики, для уникнення яких необхідне офіційне врегулювання. Це такі речі як підняття гострих питань, що можуть спричинити конфлікт і розкол у громаді, можливих маніпуляціях громадських лідерів, політичних спекуляціях та неспроможності правильної організації процесу. Окремо вони відзначили важливість однозначного розуміння вживаної термінологіїта правильного її використання, що також повинно спиратися на офіційний документ. Важливим аргументом на користь існування відповідного закону є також те, що працівники локальних адміністрацій звикли довіряти інформації із офіційних джерел, тому стандарти проведення публічних консультацій повинні бути розміщені в газетах «Урядовий кур’єр», «Голос України» та на веб-сайті Верховної Ради України, що можливо тільки за умови чітко прописаної в законі регламентації публічних консультацій.

Була висловлена думка про те, що публічні консультації не повинні бути регламентовані законами і підзаконними актами. Проте, все ж наголошувалось, що повинна існувати: 1) чітко регламентована процедура проведення таких консультацій; 2) встановлений порядок документальної фіксації ухвалених в процесі публічних консультацій рішень; 3) розроблені положення та встановлені норми щодо ухвалення рішення певною кількістю громади або її представників; 4) механізм контролю за виконанням органами місцевої влади ухвалених в результаті публічних консультацій рішень. По суті, це і є юридична регламентація заходу.

Завершуючи, відмітимо, що законопроект «Про публічні консультації» можливо й потребує доопрацювання і фінальної шліфовки, але процес залучення в громадах вже настільки активно працює, що офіційний документ ризикує ніколи не наздогнати темп розвитку сучасної демократії, який українці підхопили майже інтуїтивно. Тож чи не краще створити все ж таки дороговказ у вигляді врегульованої загальнодержавної практики, що хоч і не буде панацеєю, але дозволить українським громадам не йти цим шляхом навпомацки, набиваючи даремно ґулі.