Публічні консультації в умовах децентралізації: погляд з середини

У серпні 2014 року була прийнята Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року (постанова Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 р. № 385), яка замінила собою попередню Стратегію, яка планувала розвиток територій до 2015 року (постанова Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 р. № 1001). Її головним пріоритетом був економічний розвиток українських територій, що базувався на принципі підвищення конкурентоспроможності регіонів, особливо у сфері виробництва та впровадження технологій. Оновлена Стратегія до 2020 року, продовжила ідею розвитку конкурентоспроможності регіонів, але вже з більшою увагою до соціальної сфери та людини і громадянина як невід’ємної частини глобальних змін. Так масштабний процес, що розпочався у 2014 році під назвою «Національний проект «Децентралізація», отримав чіткий акцент, спрямований не стільки на тимчасові фінансові показники, а на забезпечення сталого розвитку кожного з регіонів України. Головним способом впровадження реформи децентралізації стала передача значної частини повноважень, ресурсів та відповідальності від органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Постало питання правильного використання отриманих ресурсів, а також – демократичного вирішення потреб громади на місцях, тобто спільного рішення спільних проблем.

Для того, щоб краще оцінити ситуацію із залученням, яка склалася в об’єднаних територіальних громадах протягом останніх років, було вирішено звернутися безпосередньо до представників місцевих органів влади, які, згідно описаних вище нормативних документів, перейняли на себе усю відповідальність за побудову комунікації зі своїми громадами.  Тож у рамках проекту «Відповідальне управління громадою», що реалізується Громадянською Мережею ОПОРА за фінансової підтримки GIZ, у липні-серпні 2018 року було проведене соціологічне дослідження «Практика публічних консультацій» у форматі фокус-груп із представниками 5 областей України усіх регіонів, крім АР Крим.

На початку розмови респонденти визначили, що для них є публічні консультації і які вони мають обов’язкові характеристики. Було визначено, що публічні консультації – це нормативна комунікативна активність між громадськістю і владою, спрямована на пошук ефективного рішення проблем і питань місцевого значення. Усі респонденти визнали доречність і необхідність інструменту на локальному рівні. Одна з респонденток зазначила, що «у перспективі можливе вирішення до 70% проблемних побутових питань на місцях під час публічного обговорення, а не через заяви, виклик телебачення і т.д., як звикли зараз».

Головною характеристикою публічних консультацій є відкритість, а основними принципами – доступність, публічність, неупередження, доцільність та законність. Респонденти відзначили, що особисто для них ці принципи означають встановлення чіткого робочого процесу, який дасть можливість кожному громадянину взяти участь у житті своєї громади, у житті тої території, на якій він живе, працює, стираючи таким чином межі між владою і народом. Важливо, що при цьому громада повинна навчитися спільній відповідальності за прийняті рішення і бути готовою розділити її із владою.

Ризики від проведення публічних консультацій респонденти вбачали у піднятті гострих питань, які можуть спричинити конфлікт і розкол у громаді, можливих маніпуляціях з боку опозиційних громадських лідерів, політичних спекуляціях та неспроможності правильної організації процесу. Озвучені ризики можна уникнути за допомогою профільних експертів та відповідного навчання ведення діалогу.

Формат проведення публічних консультацій напряму залежить від цільової аудиторії, її віку, обізнаності з електронними засобами спілкування тощо. Існує вікова диференціація у наданні переваги певній формі проведення публічних консультацій. Респонденти відзначають, що представники молодого покоління надають перевагу електронним формам взаємодії, без безпосередньої фізичної присутності. Але при цьому важливо забезпечити участь якнайширших верств населення, навіть якщо знайти правильну форму взаємодії не буде достатньо легко. Усі респонденти погодились, що думка локальних мешканців повинна бути пріоритетною при ухваленні рішень в питаннях місцевого значення. Кількість учасників публічних консультацій теж може змінюватись залежно від форми проведення. Респонденти відзначили, що більш широка і чисельна аудиторія збирається на громадські слухання, збори (коли є фізична присутність особи в аудиторії), ніж для участі в електронних консультаціях чи опитуваннях. Проте більш ефективною і дієвою, ніж звичайні зустрічі, на думку частини респондентів, все-таки є саме електронна форма консультування.

Щодо досвіду впровадження публічних консультацій в українських ОТГ, то в цілому респонденти оцінили ситуацію в Україні з практикою публічних консультацій як незадовільну. Респонденти з Сумської та Дніпропетровської областей констатували, що на сьогоднішній день, така практика в Україні не є поширеною, і якщо існує на місцях, то «на початковому рівні» і часто має «формальний підхід». Натомість, зовсім незнайомі з практикою власне публічних консультацій, а не суспільних обговорень загалом, респонденти з Одеської області. Враховуючи це, респонденти описували  конкретні практики залучення громади до прийняття рішень у тих формах, що були ними застосовані, хоча й могли не носити офіційної назви «публічних консультацій».

Головним позитивним наслідком проведення громадських заходів є аргументація своїх намірів з боку місцевої влади, яка дозволила досягти: 1) розуміння з боку громади; 2) зниження напруги між громадою і місцевою владою, 3) прийняття найоптимальнішого рішення. Яскравим прикладом була Вінницька область, де місцева влада ОТГ поставила на громадські слухання питання про закриття однієї із сільських шкіл з метою оптимізації освітнього процесу, а також розподілу коштів. Після громадських слухань ухвалили рішення: школу не закривати, бо думка громади перемогла. Але після проведення роз’яснювальної роботи на місцях думка «противників» закриття школи змінилась. До негативних наслідків проведення публічних консультацій, респонденти віднесли вираження негативного емоційного ставлення до місцевого керівництва, організаторів цих консультацій, яке, по суті, є виявом негативного ставлення до проблем. Це є стресовою ситуацією для керівництва, але, водночас, стимулює до виправлення помилок та підвищення ефективності прийняття рішень.

Фокус-групові дискусії із 39 представниками локальної влади у 5 областях України дозволили побачити існуючий рівень обізнаності з інструментом публічних консультації, досвід його застосування, бажані результати та занепокоєння щодо впровадження інструменту на місцях, його організації та нормативного регулювання. Головним результатом проведеного якісного дослідження є те, що респонденти зазначили, що на теперішній час немає перешкод і обмежень (принаймні вони їм невідомі) щодо проведення публічних консультацій в об’єднаних територіальних громадах. Багато респондентів вже мають досвід участі або організації подібних заходів і часто ототожнюють їх з громадськими слуханнями, громадськими обговореннями, опитуваннями, референдумом тощо. Тим не менш існує чітка потреба в додатковій експертній підтримці, навчанні, створенні та поширенні спеціалізованого методологічного матеріалу, який дозволить втілити такий бажаний інструмент регулювання локальних питань максимально ефективно.