Нормативно-правова база, що забезпечує громадянську участь в Україні
26 грудня 2017 року Уряд України схвалив законопроект № 7453 «Про публічні консультації», про що повідомив Департамент інформації та комунікацій з громадськістю Секретаріату Кабінету Міністрів України. 21 березня 2018 року профільний парламентський комітет не підтримав проект Закону і повернув його не чергове доопрацювання (детальніше про перебіг справи – у статті Віктора Тимощука), а отже – окремого діючого Закону про публічні консультації в Україні досі не існує. Саме тому представляємо короткий огляд нормативно-правової бази, яка регулює громадянську участь в Україні станом на 2018 рік.
Сам проект Закону України № 7453 «Про публічні консультації» базувався на попередній редакції 2016 року, яка була доопрацьована згідно рекомендацій Бюро з демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ. За цим висновком 12 липня 2016 року до експертів БДІПЛ ОБСЄ звернулася Перший заступник Міністра юстиції України Севостьянова Наталія Іларіонівна. Запит щодо проведення правового аналізу проекту Закону України «Про публічні консультації» на такому рівні, а також подання нового законопроекту у 2017 році безпосередньо Урядом України, свідчив про високу зацікавленість влади у його лобіюванні та прийнятті. Він мусив постати на заміну попередньому нормативному документу – Постанові Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», а також доповнити Постанову Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» і Постанову Кабінету Міністрів України від 29 червня 2011 р. № 771 «Про затвердження Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля». Оглянемо коротко кожен з цих нині діючих документів.
У Постанові Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» головну роль у забезпеченні існування інституту громадських консультацій було покладено на громадські ради. Ініціатором громадських консультацій повинен бути орган виконавчої влади, який є розробником нормативно-правового акта, який хоче обговорити, або інститути громадського суспільства, бажано, щонайменше 3 (Пункти 5, 7). Органи місцевого самоуправління можуть долучатися до громадських консультацій, проте нічого не сказано про їхню можливість ініціювати сам процес (п. 9). Питання, стосовно яких можуть бути проведені громадські консультації окреслені досить загально: «Консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів» (п. 3). Крім того, виконавчий орган повинен щороку наперед затверджувати план проведення громадських консультацій, тобто вже заздалегідь «підбирати» теми, які будуть хвилювати громаду у наступному році (п. 6). Консультації з громадськістю проходять у двох формах: публічного громадського обговорення та вивчення громадської думки (п. 11), техніки проведення яких озвучено у Пунктах 13 та 22 відповідно. У Постанові великої уваги приділено порядку оформлення документації, яка супроводжує громадські консультації (п. 14, 15, 17, 20, 23, 24), але разом з тим саме мета залучення громадян не є чітко аргументованою і зводиться до загального речення: « Результати проведення консультацій з громадськістю враховуються органом виконавчої влади під час прийняття остаточного рішення або в подальшій його роботі» (п. 4). Документ доповнено Типовим Положенням про громадську раду при міністерствах та інших центральних виконавчих органах.
Наступні два документи стосуються конкретних вузькорегламентованих тем. Перший: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні». Документ визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій (Пункт 1). Ініціатором оприлюднення проектів є місцева виконавча влада (п. 3). Пропозиції до проектів містобудівної діяльності мають право подавати повнолітні особи, які проживають на території, якої цей проект стосується (п. 7). Важливим моментом є те, що пропозиції від громадськості «повинні містити обґрунтування з урахуванням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів та правил» (п. 9), що на практиці є вимогою, яку важко виконати непрофесіоналу. Пропозиції від влади та громадськості, якщо вони містять спірні моменти, розглядає спеціально сформована комісія (п. 12 – 15), але «у разі неспроможності комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування під час затвердження містобудівної документації» (п. 15). Хоча п. 17 свідчить, що «Затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості забороняється, а матеріали щодо розгляду таких пропозицій є невід'ємною складовою частиною зазначеної документації», у Постанові йдеться швидше про формальні зауваження, аніж про розширення реальних можливостей участі громади в житті свого міста.
Другий документ – Постанова Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» виглядає більш реалістично, ніж попередній. Важливою ознакою є розтлумачення поняття «громадське обговорення» (як «процедури, спрямованої на врахування думки громадськості, і її представників під час прийняття рішень», п. 2), а також перелік того, що воно передбачає (п. 3). Відповідальним за організацію громадського обговорення, як і в попередніх випадках, залишається орган виконавчої влади (п. 5). Основними формами є підготовка та подання пропозицій і зауважень, а також громадські слухання (п. 7). У Постанові передбачені випадки неучасті громадськості в обговореннях (п. 18, 20), разом з тим реальний вплив пропозицій від громадськості на прийняття остаточних рішень не озвучено.
Таким чином бачимо, що основою нормативного забезпечення громадської участі на локальному рівні залишається Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні». Право громадян на участь у місцевому самоврядуванні гарантує Ст.3 цього Закону. До безпосередніх форм участі належать: місцевий референдум (Ст. 7), загальні збори громадян (Ст. 8), місцеві ініціативи (Ст. 9) та громадські слухання (Ст. 13). Важливо, що до компетенції та повноважень місцевих виконавчих органів не належить врахування громадської думки під час прийняття рішень, принаймні воно не акцентовано у жодному підпункті Статей 26 – 3, лише у Статті 31 згадується про обов’язок «проведення громадського обговорення містобудівної документації» (п. 10, Ст. 31) та в Статті 38 про «забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності» (п. б)1, Ст. 38). Згідно Статті 42, саме сільський чи міський голова має право скликати територіальні загальні збори громадян (п. 11, Ст. 42), а також забезпечує виконання рішення місцевого референдуму (п. 12, Ст. 42) і «забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об'єднань» (п. 18, Ст. 42). Також сільський чи міський голова повинен щорічно звітувати перед територіальною громадою (п. 7, Ст. 42). До повноважень районних та обласних рад належить «прийняття за пропозицією територіальних громад рішення щодо проведення консультативного опитування з питань, які стосуються їх спільних інтересів» (п. 12, Ст. 43). Щодо роботи депутатів, то вплинути на їх роботу громадськість може через електронну петицію, яка дозволяє скликати позастрокову сесію: «сесія ради скликається для розгляду електронної петиції, що набрала необхідну кількість підписів, протягом строку, встановленого для її розгляду» (п. 8, Ст. 46). Пропозиції на розгляд сесії можуть також вносити загальними зборами громадян (п. 13, Ст. 46). Найголовнішим «інформатором» громадськості про рішення та діяльність виконавчої місцевої влади є секретар. Секретар селищної чи міської ради зобов’язаний «забезпечити своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організувати контроль за їх виконанням, забезпечити оприлюднення рішень ради відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", забезпечити офіційне оприлюднення рішень ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, а також документів, підготовлених у процесі здійснення радою регуляторної діяльності, та інформації про здійснення радою регуляторної діяльності» (п. 5, Ст. 50). Представником громадськості у місцевих виконавчих органах є староста. Його повноваження включають: «сприяння жителям відповідного села, селища у підготовці документів, що подаються до органів місцевого самоврядування» (п.4, Ст. 54); «сприяння утворенню та діяльності органів самоорганізації населення, організації та проведенню загальних зборів, громадських слухань та інших форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення у відповідному селі, селищі» (п. 12, Ст. 54). Також «При здійсненні наданих повноважень староста є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед жителями відповідного села, селища, відповідальним - перед сільською, селищною, міською радою» (п. 2, Ст. 54). Голови районних та обласних рад «забезпечує роботу по розгляду звернень громадян та доступу до публічної інформації; веде особистий прийом громадян» (п. 13, Ст. 55). та «забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проектів рішень ради, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради» (п. 14, Ст. 55). Фінальним акордом Закону України «Про місцеве самоврядування» є Стаття 75, п. 1: «Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність». На жаль, тут йдеться виключно про інформування громади стосовно своїх дій, а не можливість консультацій стосовно прийняття важливих для локальної громади рішень.
Тож, як бачимо, громадська участь, її принципи та можливі форми не є однозначно визначеними законодавством України, принаймні не є обов’язковими до виконання у більшості випадків. Саме тому наразі необхідно навчити місцеву владу та громадян взаємодіяти і навчитися довіряти одне одному, щоб питання нормативного оформлення консультацій з громадськістю було не нав’язаною згори ініціативою, а потребою часу.
