Аналіз: Точка неповернення для Парламенту – 16 січня 2014

16 січня 2014 року в позазаконний спосіб, з порушенням Конституції України та ЗУ «Про регламент Верховної Ради України» парламент прийняв 12 нормативно-правових актів. Зміст більшості рішень[1] та спосіб голосування народних депутатів ставить під сумнів суспільну легітимність законодавчої гілки влади в цілому. Крім того, 17 січня закони[2] невідкладно були підписані Президентом України як посадовою особою, яка, відповідно до ст. 102 Конституції повинна виступати гарантом дотримання Основного закону, захищати права і свободи людини та громадянина. Відповідне рішення порушує принцип верховенства права, отже, не може бути лояльно сприйняте громадянами та експертним середовищем. За результатами аналізу процедури голосування від 16 січня та найбільш небезпечних рішень, дія яких буде поширена не тільки на активну частину суспільства, а і на пересічних громадян, ОПОРА підготувала огляд.

ІГНОРУВАННЯ ДЕМОКРАТИЧНИХ ПАРЛАМЕНТСЬКИХ ПРОЦЕДУР

Цілеспрямованими зусиллями двох фракцій (Партії регіонів і Комуністичної партії України) із залученням позафракційних депутатів 16 січня 2014 року парламентарями було обрано нелегітимний спосіб «голосування», який ставить під сумнів незалежність законодавчої гілки влади, закріплює втрату довіри суспільства до Верховної Ради та забезпечує поглиблення політичної кризи в Україні, провокуючи громадян до радикалізації. 

До порядку денного пленерного засідання було внесено лише Проект Закону про Державний бюджет України на 2014 рік. У результаті показової дискредитації демократичних парламентських процедур та імітації голосування, частина депутатів маніпулятивно «узаконили» 12[3] проектів нормативно-правових актів.

Розгляд Проекту Держбюджету на 2014 рік проходив, за наполяганням головуючого на засіданні віце-спікера Ігоря Калєтніка, без обговорення. Відбувся безпрецедентний у парламентській історії держави прецедент, коли розгляд найважливішого фінансового документа країни тривав менше 6 хвилин. Таким чином, віце-спікер свідомо вдався до порушення прямої вимоги Закону «Про Регламент Верховної Ради України» (ч. 3 ст. 154), яким передбачено єдиний спосіб розгляду законопроекту про Державний бюджет на наступний рік: виключно за процедурою повного обговорення. На практиці така процедура мала б включати в себе доповіді Міністра фінансів, співдоповідача від головного комітету, виступи представників комітетів, депутатських фракцій і позафракційних депутатів.

Решта проектів законодавчих актів, які розглядалися 16 січня «узаконювались» також у ручному режимі без обговорення. Жоден із документів не дискутувався за однією з двох обов’язкових і єдино можливих для законного прийняття рішення парламентом процедур: повне або скорочене обговорення (ст. 31, 32 ЗУ «Про Регламент Верховної Ради України»). Головуючий засідання самовільно відмовився від повної процедури обговорення і водночас не ініціював прийняття процедурного рішення про обговорення проектів за скороченою. Відтак депутати розглядали проекти документів у спосіб, який не передбачений жодним нормативно-правовим актом. Показово, що між моментом включенням законопроекту № 3879 («Про судоустрій і статус суддів та процесуальних законів щодо додаткових заходів захисту безпеки громадян») до порядку денного та моментом голосування за основу і в цілому минуло 39 секунд. Більше того, Ігор Калєтнік вчинив пряме порушення норми закону, ініціювавши остаточне прийняття законопроекту № 3879 одразу після першого читання. Тоді як частиною 4 статті 102 Регламенту Верховної Ради категоричнозабороняється остаточно приймати законопроект після першого читання, якщо він містить  понад 100 статей, пунктів (у законопроекті авторства Олійника-Колесніченка 107 статей, пунктів).

Відверто неправомірно на розгляд Верховної Ради потрапили чотири законопроекти, для внесення яких у керівництва парламенту взагалі не було жодних законних підстав. Зокрема, це три документи, які були зареєстровані за два дні до пленарного засідання 16 січня («Про судоустрій і статус суддів та процесуальних законів щодо додаткових заходів захисту безпеки громадян», «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України», «Про внесення зміни до статті 197 Податкового кодексу України щодо звільнення від обкладення податком на додану вартість операцій із ввезення на митну територію України природного газу») і один документ, зареєстрований за день до засідання(«Про внесення змін до Закону України про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань»). Цізаконопроекти не були розглянуті в комітетах Верховної Ради, не пройшли обов’язкової експертизи і не отримали висновків (зокрема Головного науково-експертного управління)всупереч пункту 2 статті 103 Регламенту Верховної Ради. Тим самим голова і заступник голови парламенту свідомо пішли на порушення статті 112 Регламенту, яка чітко вимагає, надати народним депутатам не пізніш як за сім днів до дня розгляду законопроекту на пленарному засіданні висновок, підготовлений головним комітетом до першого читання законопроекту, висновки відповідних комітетів та інші супровідні документи до нього.

Дотримуючись закону, голова Верховної Ради був зобов’язаний завчасно повернути законопроект 
№ 3879 його авторам, без включення до порядку денного та розгляду на пленарному засіданні. З огляду на відсутність фінансово-економічного обґрунтування, зокрема розрахунку розміру витрат (п. 2, ст. 94 ЗУ «Про Регламент Верховної Ради»), а також за браком обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття.

 «Узаконення» всіх розглянутих законопроектів, окрім Проекту Держбюджету, відбувалося шляхом стихійного підняття рук частиною народних депутатів фракцій КПУ та Партії регіонів. Закон допускає (п. 2, ст. 37 Регламенту Верховної Ради) процедуру голосування шляхом підняття руки лише у випадку відсутності технічної можливості голосування за допомогою електронної системи. Однак жодних технічних обмежень для голосування за допомогою електронної системи не існувало – система була в справному вигляді і належним чином функціонувала. Зокрема, саме за допомогою електронної системи відбулося голосування за законопроект «Про Державний бюджет України на 2014 рік». Тому прийняте головуючим рішення про голосування шляхом підняття рук було абсолютно необґрунтованим і не мало під собою законних підстав.  

Крім того, лічильна комісія Верховної Ради де-факто не впоралась зі своїми обов’язками. Щонайменше 12 із 21 депутата-члена лічильної комісії не були задіяні до процесу обрахунку голосів. Одночасно, з ініціативи головуючого, в цьому процесі брали учать депутати О. Єфремов (ПРУ), П. Симоненко (КПУ) і І. Єремеєв (позафракційний), які не є членами Лічильної комісії. Позиція депутатів, які голосували «проти» або «утрималися» ні лічильною комісією, ні головуючим не враховувалася. За таких умов законно та об’єктивно встановити результати голосування неможливо.

У ситуації з «голосуванням» 16 січня провладні депутати вкотре продемонстрували зневажливе ставлення до парламентських демократичних процедур та відмовились вести відкриті конкурентні переговори з опонентами, виробляти компромісні політичні рішення.

ЗМІСТ ЗАКОНОДАВСТВА

Більшість із прийнятих Верховною Радою нормативно-правових актів від 16 січня 2014 року порушують Ст. 22 Конституції України, яка визначає, що конституційні права і свободи гарантуються Основним законом і не можуть бути скасовані. Відповідно до неї при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Натомість, ст. 64 Конституції встановлює, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. Новий Закон України «Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та процесуальних законів щодо додаткових заходів захисту безпеки громадян» відверто обмежує конституційні права та свободи. Мова йде про свободу думки і слова, право на вільне вираження своїх поглядів і переконань, право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію, право на свободу об’єднання в політичні партії та громадські організації, право брати участь в управлінні державними справами, право на мирні зібрання, право на свободу пересування.

Звуження права на мирні зібрання

Зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення в десятки разів підвищують відповідальність запорушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій та вводять жорсткі обмеження.

Зокрема, нові положення Кодексу окремо визначають відповідальність за:

• участь у зборах, мітингу, вуличному поході, демонстрації, іншому масовому заході у масці, шоломі або з використанням інших засобів чи способів маскування з метою уникнення ідентифікації особи;
• встановлення без дозволу органів внутрішніх справ для проведення зборів, мітингів, вуличних походів чи демонстрацій або під час їх проведення конструкцій, палаток чи інших малих архітектурних форм, предметів чи конструкцій, що використовуються як сцена, звукопідсилюючої апаратури;

Звуження права на справедливе правосуддя

Кодекс про адміністративні правопорушення доповнюється окремою статтею щодо відповідальності законних вимог співробітників Служби Безпеки України та спрощується процедура складання протоколу про адміністративні правопорушення. Попередня редакція Кодексу передбачала вручення протоколу під розписку особі, яка притягається до адміністративної відповідальності. Нинішня редакція визначає, що у разі відмови особи від підписання документу факт вручення протоколу може бути доведений поясненнями свідків відмови або відеозаписом цих фактів. Ця норма створює широкий простір для фальсифікацій. Ще гостріша проблема виникає внаслідок зміни статті 277-2 Кодексу, що регулює вручення особі повістки про розгляд справи про адміністративне правопорушення в суді. Тепер належним підтвердженням сповіщення особи про місце і час розгляду справи вважається  розпис особи про отримання повістки, в тому числі на поштовому повідомленні, або відеозапис вручення особі повістки, або будь-які інші дані, які підтверджують факт вручення особі повістки про виклик або ознайомлення з її змістом. Невичерпний перелік даних, що підтверджують сповіщення особи, на практиці може призвести до цілеспрямованого не інформування громадян про розгляд їхніх справ у судах.

Свобода слова та думки

Змінами до Кримінального кодексу України підвищується відповідальність за публічні заклики до насильницької зміни чи повалення конституційного ладу з трьох до п’яти років обмеження волі або позбавлення волі на той самий строк. До Кримінального Кодексу вводиться нова стаття, якою визначається відповідальність за виготовлення, зберігання та поширення екстремістських матеріалів (накладення штрафу від двохсот до вісімсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацію екстремістських матеріалів). Вчинення повторних дій каратиметься штрафом від однієї до трьох тисяч  неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на той самий строк з конфіскацію екстремістських матеріалів. При цьому, термін «екстремістські матеріали» є  надзвичайно широким, що може використовуватися для протидії вільному поширенню інформації та законній політичній діяльності.

У новій редакції Кримінального кодексу України ініціатори законодавчих змін намагаються відреагувати на досвід масових протестних акцій кінця 2013 – початку 2014 рр. Зокрема, вводиться кримінальна відповідальність за блокування доступу до житла або інше володіння особи. Ці дії, вчинені групою осіб каратимуться позбавленням волі на строк від двох до шести років. На відміну від незаконного проникнення до житла або іншого володіння особи, блокування доступу до житла не має чіткого визначення. Правоохоронними органами та судами будь-яка акція протесту біля житла посадовця може бути визнана блокуванням доступу до нього. Суттєво посилюється відповідальність за блокування транспортних комунікацій, організацію групових порушень громадського порядку, масові заворушення, публічні заклики до захоплення чи блокування житла, приміщень, установ чи організацій, опір працівникові правоохоронних органів.

Закон унеможливлює збір громадянами будь-якої інформації про працівників правоохоронних органів та суддів. Втручання в діяльність правоохоронних органів трактується як збирання, зберігання, використання, знищення, поширення конфіденційної інформації про суддю чи працівника правоохоронних органів, йогоблизьких родичів чи членів сім’ї, розповсюдження матеріалів або інформації, що носять явно образливий характер та демонструють зухвалу зневагу до судді або правосуддя, тиск, залякування чи втручання в будь-якій іншій формі в діяльність судді, вчинені з метою помсти. Фактично будь-яка інформація негативного характеру про діяльність правоохоронців чи суддів може бути трактована як незаконне втручання або зневага. Змінами до Закону України «Про державний захист суддів, працівників апарату суду і працівників правоохоронних органів» суттєво розширено перелік близьких родичів та членів родин суддів, які потребують захисту, у тому числі шляхом включення до нього осіб, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі.

Кримінальна відповідальність за наклеп та історія питання

Закон створює реальну небезпеку для свободи слова в Україні. Кримінальний кодекс України доповнений статтею щодо відповідальності за наклеп або умисне поширення завідомо недостовірних відомостей, що ганьблять честь і гідність іншої особи.  Наклеп каратиметься штрафом до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадськими роботами на строк до двохсот годин, або виправними роботами на строк до одного року. При цьому, наклеп у творі, що публічно демонструється, в засобах масової інформації або в мережі Інтернет каратиметься штрафом від п'ятдесяти до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадськими роботами на строк від ста п'ятдесяти до двохсот сорока годин, або виправними роботами на строк до одного року. Ще серйознішою є відповідальність за наклеп, поєднаний із обвинуваченням у вчиненні  тяжкого чи особливо тяжкого злочину – виправні роботи на строк від одного до двох років або обмеження волі на строк до двох років. Криміналізація наклепу без чіткого визначення терміну та критеріїв застосування відповідальності стане дієвим механізмом введення цензури та переслідування незалежних журналістів та активістів.

Спроба запровадити кримінальну відповідальність за наклеп за часів незалежності України вдалася лише із сьомого разу. Найбільш свіжою з невдалих став проект змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України щодо посилення відповідальності за посягання на честь, гідність та ділову репутацію людини, зареєстрований Віталієм Журавським 19 липня 2012 року. Тоді Головне науково-експертне управління Верховної ради України розкритикувало[4] проект Віталія Журавського та запропонувало відхилити в першому ж читанні.

Окрім іншого, у висновку зазначали, що «Криміналізація, тобто запровадження кримінальної відповідальності за певні діяння, не може здійснюватись довільно на основі суб’єктивних пропозицій, вимог чи побажань. Обставинами, які мають вважатися необхідними умовами для криміналізації, зокрема, є: значна суспільна небезпечність відповідних діянь; їх розповсюдженість; неможливість ефективної протидії цим діянням шляхом використання інших (не пов’язаних з кримінальним покаранням) видів юридичної відповідальності. Парламентські експерти також звернули увагу на те, що прийняття запропонованих змін призведе до порушення міжнародних зобов’язань щодо дотримання стандартів свободи слова, взятих Україною перед Радою Європи і викладених у Резолюції № 1239 (2001) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Свобода вираження поглядів та переконань і функціонування парламентської демократії в Україні» та Рекомендаціях 
№ 1513 (2001) Парламентської Асамблеї Ради Європи  «Виконання обов'язків і зобов'язань, взятих  Україною при вступі до Організації». Проект змін було прийнято за основу 18 вересня, перед тим провалилась спроба провести законопроект по скороченій процедурі, авторам не вистачило 11 голосів. У цьому документі максимальним покаранням мало бути ув’язнення на термін до трьох років. Під тиском журналістів та міжнародних організацій Віталій Журавський відкликав свій законопроект.

Влітку 2012 року Президент з цього приводу заявив[5]: «Взагалі такі рішення поспішно приймати неможливо, ми уважно сьогодні ставимося до підготовки будь-яких законів, особливо тих, які пов'язані з виконанням Україною зобов'язань перед Радою Європи. Подібні закони повинні проходити оцінку європейських експертів. Якщо ми говоримо, що створюємо для журналістів усі умови, а чинимо навпаки – цього ніхто не зрозуміє».

Проектом змін № 3879 від 14.01.2014, який було «проголосовано» 16 січня максимальне покарання встановлено на рівні – 2 роки обмеження волі.

Інформаційний простір та комунікація

Зміни до Закону України «Про телекомунікації» створюють можливості для масового блокування доступу користувачів до ресурсів мережі Інтернет. Рішення про блокування може бути прийняте  національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації на підставі висновку експерта про незаконність інформації. Для обмеження доступу користувачів не потрібне рішення суду, а лише передбачається можливість судового оскарження лише за фактом події. Незрозумілим є статус експерта, який одноосібно буде визначати незаконність інформації, поширеної Інтернет-ресурсом. Процедури обмеження доступу користувачів до мережі Інтернет створюють умови для свавілля та необмеженої ролі держави в цій сфері. За такою ж процедурою можуть блокуватись Інтернет-ресурси,через які здійснюється діяльність інформаційного агентства без передбаченого законом свідоцтва про державну реєстрацію. Усі Інтернет-сайти, які виконують функції інформаційного агентства, зобов’язані пройти державну реєстрацію. 

Закон зобов’язує усіх абонентів укладати угоди із телекомунікаційними операторами, що дозволить їх персональну ідентифікацію та відстеження особистих розмов та контактів. Враховуючи відсутність попередніх заяв державних органів про негативні наслідки від застосування карток передплаченого зв’язку, ця законодавча новація спрямовується на вирішення політичних задач.

Звуження права на об’єднання громадян

Закон запроваджує антиконституційні вимоги до громадських організацій, що створює широкий простір для дискримінації та переслідування їх активістів.  Зміни  до Закону України «Про громадські об’єднання» та Податкового кодексу порушують ст. 36, 38 Конституції України, які наділяють громадянина правом на свободу об’єднання у громадські організації та правом брати участь в управлінні державними справами. Дискримінаційні вимоги нівелюють конституційну норму щодо  рівності  усіх об’єднань громадян перед Законом.

Нові Положення законодавства спрямовуються на створення з громадських об’єднань внутрішнього ворога, який перебуває під потужним державним тиском та демонстративним приниженням. Закон є прямою калькою Федерального Закону РФ «Про некомерційні організації», з якого без купюр запозичені основні положення[6]. Закон України наповнений перекладом традиційних для юридичного терміновживання Російської Федерації формулювань та зворотів, використання яких не характерне  для  вітчизняного  законодавства.

У Законі України «Про громадські об’єднання» вводиться новий термін – «громадське об’єднання, що виконує функції іноземного агента». Громадське об’єднання буде вважатися таким, якщо для забезпечення своєї діяльності отримує грошові кошти або майно від іноземних держав, їх державних органів, неурядових організації інших держав, міжнародних неурядових організацій, іноземних громадян, осіб без громадянства або уповноважених ними осіб, що отримують грошові кошти чи інше майно від вказаних джерел, а також бере участь, у тому числі в інтересах іноземних джерел, у політичній діяльності на території України.

Клеймування громадських об’єднань ярликом «іноземний агент» виглядає упереджено в умовах, коли  держава є основним отримувачем міжнародної технічної допомоги. За даними Міністерства економіки України, лише у 2013 році передбачалося укладення державою нових 15 договорів із іншими країнами щодо отримання ресурсів та послуг на безоплатній та безповоротній основі[7]. Обсяги міжнародних грантів, які вже отримані державою, вимірюються мільярдами доларів США. Якщо продовжувати логіку ініціаторів змін, то посадові особи, які розпоряджаються безповоротною міжнародною допомогою та мають доступ до державної таємниці, потенційно здатні проводити політику в інтересах іноземних держав.

Під участю громадських об’єднань у політичній діяльності розуміється організація та проведення політичних акцій, які мають на меті вплив на прийняття рішень державними органами, зміну визначеної ними державної політики, а також для формування думки суспільства у вказаних цілях. Це визначення є спекулятивним, що дозволить будь-яку критику державної політики, розповсюдження аналітичних матеріалів, просвіту та громадський активізм вважати втручанням громадських об’єднань у політичний процес. Враховуючи конституційне право громадян брати участь у державних справах, обмеження впливу їхніх об’єднань на зміни державної політики виглядає абсурдним. Фактично закон перешкоджає громадянам та громадянським об’єднанням  захищати конституційні права і свободи, задовольняти суспільні та інші інтереси.

У загальній назві громадського об’єднання, яке держава «наділяє» функціями іноземного агента, має міститися словосполучення «громадське об’єднання, яке виконує функції іноземного агента». Це громадське об’єднання не може мати скороченої назви, але при поширенні інформації про свою діяльність зобов’язане вказувати «приналежність» до функцій іноземного агента. Це свідчить про те, що влада має намір використовувати громадські організації у маніпуляціях суспільною думкою, створювати образ внутрішнього ворога та  здійснювати моральний тиск на громадських активістів.

Зміни до Закону України «Про громадські об’єднання» встановлюють спеціальні процедури діяльності громадського об’єднання, які отримують міжнародну допомогу.

По-перше, громадські об’єднання, якімають намір отримувати кошти чи інше майно з іноземних джерел і брати участь у «політичній» діяльності, до початку такої діяльності будуть зобов’язані подати до Міністерства юстиції України заявупро включення до Реєстру громадських об'єднань інформації щодо здійснення громадським об'єднанням функції іноземного агента. Ця інформація вноситься  до Реєстру громадських об'єднань не пізніше п’яти днів з дня отримання уповноваженим органом з питань реєстрації відповідної заяви. 

По-друге, громадські об’єднання зі статусом іноземного агента повинні будуть вести окремий бухгалтерський облік доходів (видатків), які отримані з іноземних джерел, та доходів (видатків), отриманих з інших джерел. Чому громадське об’єднання, яке має диверсифіковані джерела фінансування, повинне набувати статус іноземного агента ініціатори законопроекту не пояснюють.

По-третє, громадські організації зі статусом іноземного агента зобов’язані надавати до уповноваженого органу з питань реєстрації документи про персональний склад керівних органів, а також інформацію про обсяг коштів чи іншого майна, отриманих з іноземних джерел, про заплановані цілі їх використання та фактичне використання, про заплановані програми діяльності та про фактичну діяльність – щомісячно. Раз на три місяці громадські об’єднання зі статусом іноземного агента повинні будуть розміщувати в мережі Інтернет та публікувати в газетах «Голос України» чи «Урядовий кур'єр"» звіт про свою діяльність в обсязі відомостей, які надаються до уповноваженого органу з питань реєстрації.

Зміни до Податкового кодексу позбавляють громадські об’єднання, які отримують міжнародну допомогу, статусу неприбуткових організацій. Отже, громадські організації будуть сплачувати податок на прибуток. У разі невиконання громадським об’єднанням вимог щодо набуття та дотримання статусу іноземного агента, його діяльність може бути заборонена судом за позовом уповноваженого органу з питань реєстрації. Встановлення для громадських об’єднань різних вимог у залежності від джерел фінансування заходів є прямим порушенням ст. 36 Конституції України та 
ст. 3 Закону України «Про громадські об’єднання», які гарантують їхню рівність перед Законом.

Таким чином, в рекордні терміни (21 хвилина в сесійній залі) депутатами Верховної Ради в позазаконний спосіб було прийнято ряд законодавчих змін, які згорнули демократичні процеси в державі, звузили права громадян та встановили ряд антиконституційних обмежень. Ці рішення не тільки не сприятимуть розв’язанню політичної кризи, гостра фаза якої триває два місяці, а і радикалізує активну частину суспільства. Згортання демократичних свобод матиме негативний вплив на функціонування держави Україна. Крім того, використання парламенту як інструменту для прийняття антиконституційних рішень підриває довіру не тільки до депутатського корпусу, а й інституції в цілому.